Professor de Direito Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e do Instituto de Desenvolvimento e Estudos de Governo (IDEG).Especialista em Direito Internacional pelo Centro de Direito Internacional (CEDIN). Mestrando em Direito Internacional pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ).
1. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO INTERNACIONAL
A Carta da ONU é a constituição material do Direito Internacional Geral. Celebrada em “momento constitucional”, ela não apenas possui vocação universalista,[1] mas também consolida hierarquia normativa internacional, inaugura lógica jurídica de subordinação e vincula terceiros Estados a seus princípios.
De acordo com Otávio Augusto Drummond Cançado Trindade, a Carta da ONU foi celebrada em “momento constitucional”[2]. Os delegados reunidos em São Francisco, cuja alusão a um Poder Constituinte Originário foi feita pelo próprio anfitrião, Harry Truman, redefiniram os valores fundamentais da comunidade internacional e delinearam os marcos jurídico-institucionais de limitação do poder estatal. A Carta da ONU, indubitavelmente, deu início a uma nova ordem internacional. Não por coincidência, o ano de 1945 marcou o fim do Direito Internacional Clássico, caracterizado pela ausência de hierarquia normativa e pela lógica de coordenação, e o início do Direito Internacional Contemporâneo, que apresenta como uma de suas tendências evolutivas a integração sistemática ao Direito interno dos Estados[3].
Atualmente, a Organização das Nações Unidas comporta, virtualmente, a totalidade dos Estados existentes no mundo. Por mais que isso reflita a tendência evolutiva de universalização do Direito Internacional Contemporâneo[4], a pretensão universalista da organização esteve presente desde sua criação, como evidenciam as palavras da Casa diplomática brasileira durante as negociações que antecederam a Conferência de São Francisco: “Da mesma forma como todo indivíduo, em um ordenamento jurídico, é subordinado à jurisdição de algum Estado, também na ordem externa todo Estado deve estar incluído na Organização Internacional.”[5]
O caráter constitucional da Carta da ONU é defendido por diversos autores, entre os quais Bardo Fassbender[6]. Para o autor, o “sistema de governança” instituído pela Carta é um dos seus mais importantes elementos de constitucionalidade. O artigo 25 do documento confere ao Conselho de Segurança verdadeiras competências legislativas em matéria de paz e segurança internacionais[7]. No exercício de suas funções previstas no capítulo VII da Carta, o órgão emite resoluções obrigatórias para todos os membros da ONU. O próprio autor reconhece, contudo, que essa ordem constitucional é rudimentar; a Corte Internacional de Justiça não possui jurisdição obrigatória sobre os Estados membros da organização, e não há um sistema formal de “freios e contrapesos” entre os seis principais órgãos da ONU. Se, por um lado, o Direito regula a sociedade, por outro, é um produto dela. Dessa forma, a constituição da sociedade internacional não poderia ser alheia a seu caráter descentralizado; por isso a institucionalidade imperfeita[8].
Eram outros os tempos quando Corte Permanente de Justiça Internacional deliberou sobre o caso Lótus, em 1927. Atualmente, o voluntarismo é insuficiente para explicar a obrigatoriedade do Direito Internacional. A Carta da ONU, em um de seus aspectos constitucionais, relativizou o princípio do consentimento[9] e previu obrigações para terceiros Estados[10]. Além disso, os artigos 108 e 109, relativos às emendas à Carta,[11] adotam o procedimento de maioria qualificada de dois terços dos membros, incluindo os membros permanentes do Conselho de Segurança. O que salienta a materialidade constitucional do texto é o fato de os Estados dissidentes em processo de alteração da Carta estarem vinculados ao novo texto, ainda que de modo contrário a sua vontade manifesta[12].
O sistema horizontal de normas, característico do Direito Internacional Clássico, foi redefinido pela Carta da ONU. O artigo 103 do documento estabeleceu hierarquia de normas na sociedade internacional.[13] É característica emblemática das constituições a qualidade superior de seus dispositivos; nesse aspecto, também se reveste de natureza constitucional a Carta da ONU. Por força do referido artigo, não apenas a Carta da ONU, mas também as resoluções do Conselho de Segurança são hierarquicamente superiores às demais normas pelas quais os Estados estejam vinculados[14].
O bloco de constitucionalidade não se resume ao texto formal elaborado por Assembleia Constituinte, mas inclui um conjunto de normas que deve ser incluído à constituição, em função de sua materialidade constitucional. O Reino Unido, por exemplo, não conta com texto constitucional único, o que não significa que não possua constituição. Em verdade, a constituição britânica é composta por normas escritas, por decisões judiciais[15] e por princípiosjurídicos. O Direito Internacional Geral, da mesma forma, conta com normas de precedência hierárquica que se agregam ao bloco de constitucionalidade cujo eixo principal é a Carta da ONU.
Por iniciativa de países socialistas e de países em desenvolvimento[16], a Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969 reconheceu, em seu artigo 53, a existência de normas imperativas de Direito Internacional Geral, das quais nenhuma derrogação é permitida, a não ser por norma posterior de mesma natureza[17]. Essas normas de jus cogens possuem hierarquia superior a todas as demais normas de Direito das Gentes e devem ser respeitadas por todos os órgãos legislativos e jurisdicionais internos e internacionais[18].
Obrigações erga omnes, devidas à comunidade internacional como um todo, são reconhecidas pela Corte Internacional de Justiça[19]. Ainda que não haja, no estatuto da Corte, previsão de uma actio popularis, o instituto não é excluído do Direito Internacional Contemporâneo. Nos casos relativos à África do Sudoeste, os votos dissidentes dos juízes Kotaro Tanaka e Philip Jessup reconheceram que a existência de interesse jurídico por parte de qualquer Estado exige sua proteção pelos meios adequados[20].
A Comissão de Direito Internacional, em seu projeto de artigos sobre responsabilidade internacional, de 2001, que, em boa medida, reduz a termo as normas consuetudinárias relativas ao tema, determinou que qualquer Estado pode invocar a responsabilidade internacional de outro que tenha violado obrigação devida à comunidade internacional como um todo[21]. Pode, ainda, impor-lhes retorsões, a fim de forçá-lo a respeitar o Direito Internacional[22]. Normas de jus cogens reconhecidas pela comunidade internacional, como a proibição do genocídio e da escravidão, possuem efeitos erga omnes, e sua violação acarreta responsabilidade agravada.
A sociedade internacional é descentralizada. É natural que o Direito dessa sociedade também o seja. Enquanto a Carta da ONU constitui o eixo fundamental do bloco de constitucionalidade do Direito Internacional Geral, diversas organizações internacionais, de cunho regional ou funcional, consolidam regimes internacionais especiais, dentro dos quais novos aspectos constitucionais surgem com intensidade variada. Os tratados constitutivos de cada uma dessas organizações criam instituições legislativas e jurisdicionais; desenvolvem sistema jurídico próprio, por vezes supranacional, que se complementa com o Direito Internacional Geral e com o Direito Interno dos Estados. Forma-se, desse modo, uma rede constitucional desigual, que abrange os Estados, as regiões, as organizações que tratam de temas específicos da agenda internacional e a organização universal por excelência, a ONU. As consequências dessa evolução jurídica influenciam inelutavelmente o direito interno dos Estados.
[1] Entre Dumbarton Oaks e São Francisco, o Chile sugeriu que a então nascitura organização das Nações Unidas fosse denominada “Comunidade Internacional”.
[2]TRINDADE, Otávio Augusto Drummond Cançado. A Carta das Nações Unidas uma leitura constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2012. P. 113.
[3] MIRANDA, Jorge. O Direito Internacional no início de um novo século. In: REIS, Tarcísio e GOMES, Eduardo. Desafios do Direito Internacional no Século XXI. Ijuí: Ed. Unijuí, 2007.P . 26.
[4]Miranda, Jorge. Op. cit., p. 18.
[6] FASSBENDER, Bardo. The United Nations Charter as a Constitution of the International Community.Columbia Journal of Transnational Law, n 36, 1998, p. 529-619.
[7] Carta da ONU, art, 25: “Os Membros das Nações Unidas concordam em aceitar e executar as decisões do Conselho de Segurança, de acordo com a presente Carta.”
[8]MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Público, 2v. 15ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. Volume I, p. 56.
[9] Por força do princípio pacta tertiis nec nocent nec prosunt, os tratados, via de regra, não vinculam terceiros. Essa norma consuetudinária foi codificada na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados: “Art. 34: Um tratado não cria obrigações nem direitos para um terceiro Estado sem o seu consentimento.”
[10] Carta da ONU, art. 2 (6): “A Organização fará com que os Estados que não são Membros das Nações Unidas ajam de acordo com esses Princípios em tudo quanto for necessário à manutenção da paz e da segurança internacionais.”
[11] Segundo Fassbender, a Carta pretende-se perene como as constituições, por isso estabelece dispositivos de emenda, mas não de extinção.
[12] A regra estabelecida na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969 é a de que os Estados contrários à emenda não se vinculam pelo texto alterado do tratado, senão pelo texto anterior: “Art. 40 (4) O acordo de emenda não vincula os Estados que já são partes no tratado e que não se tornaram partes no acordo de emenda;”
[13] Carta da ONU, art. 103: “No caso de conflito entre as obrigações dos Membros das Nações Unidas, em virtude da presente Carta e as obrigações resultantes de qualquer outroacordo internacional, prevalecerão as obrigações assumidas em virtude da presente Carta.”
[14] À exceção das normas imperativas de Direito Internacional Geral, de hierarquia superior a todas as demais.
[15] Pela doutrina do stare decisis, os precedentes judiciais são vinculantes no sistema da Commom law.
[17] Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, 1969: “Art. 53 Para os fins da presente Convenção, uma norma imperativa de Direito Internacional geral é uma norma aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados como um todo, como norma da qual nenhuma derrogação é permitida e que só pode ser modificada por norma ulterior de Direito Internacional geral da mesma natureza.”
[18]As resoluções do Conselho de Segurança, por exemplo, devem respeitar as normas de jus cogens, como já afirmou o Tribunal ad hoc para a Ex-Iugoslávia, no Caso Tadic. Cria-se, dessa forma, espécie de controle de legalidade das decisões do Conselho, como realizado pela Corte Europeia de Justiça no Caso Kadi - I.
[19]CORTE INTERNACIONAL DE JUSTIÇA. Barcelona Traction Case.ICJ Reports.Haia: 1970.
[21]UN Doc. A/56/49(Vol. I)/Corr.4: “Article 48 Invocation of responsibility by a State other than an injured State 1. Any State other than an injured State is entitled to invoke the responsibility of another State in accordance with paragraph 2 if: (…) (b) the obligation breached is owed to the international community as a whole. 2. Any State entitled to invoke responsibility under paragraph 1 may claim from the responsible State: (a) cessation of the internationally wrongful act, and assurances and guarantees of non-repetition in accordance with article 30; and (b) performance of the obligation of reparation in accordance with the preceding articles, in the interest of the injured State or of the beneficiaries of the obligation breached.”
[22] UN Doc. A/56/49(Vol. I)/Corr.4:”Article 54 Measures taken by States other than an injured State This chapter does not prejudice the right of any State, entitled under article 48, paragraph 1, to invoke the responsibility of another State, to take lawful measures against that State to ensure cessation of the breach and reparation in the interest of the injured State or of the beneficiaries of the obligation breached.”
Pedro Muniz Pinto Sloboda
Direito Internacional
Instituto de Desenvolvimento e Estudos de Governo - IDEG
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